位于楊浦區殷行街道轄區的中原一村，一片三層樓高的舊住房中，2幢圍著綠色防護網的施工建筑高出周圍許多。這里是中原一村“拆落地”舊改二期地塊，原來的3幢三層樓已拆除，取而代之的2幢六層新樓，建成后居民將回搬此處。

昨天，市政協開展“加快老舊住房改造”提案專題辦理情況跟蹤活動，考察了中原一村這一“拆落地”改造項目。歷時10年，中原一村原計劃改建1862套房屋，現已建成和在建的共246套。這樣的實事項目何以推進緩慢？

大拆大建的時代已經過去

“這是一項有溫度的民生工程，能十年磨一劍，持續推進下去，很不容易。”參加考察的政協委員均有此感慨。

中原一村建成于上世紀90年代，共有44幢三層樓建筑，住有居民1608戶。由于當時建房規格低，小區綠化布局、下水道排管也不合理，居民家中漏水、墻體裂縫情況頻發，造成中原一村小區“先天不足”。

2006年，楊浦區委區政府決定對小區進行“拆落地”更新改造。改建后，這里將出現21幢六層住宅和1幢二層公建配套房，共建成房屋1862套。所謂“拆落地”，是指居民先通過在外租房過渡等方式搬離老房，然后由政府將老房拆除在原地重建，待房屋竣工后居民再回搬的一種改造方案，改建原則是“拆一還一”。

“這里原來地勢低洼，夏天經常積水，房子里沒有煤氣管道。新建后地基抬高了50厘米，而且有獨立煤衛設施。”二期項目施工負責人介紹。不僅如此，建成后的戶均面積比原來增加了十多平方米。

然而，自2007年一期項目啟動簽約以來，歷時10年，一期完成84套舊房改造；2014年二期啟動，目前2幢共162套正在開工建設階段。另外，三期今年3月啟動，255戶中已有245戶簽約，剩余10戶尚未簽約。

操作環節的困難之一來自居民的想法各異：兩口之家或三口之家希望原拆原建，居住在成熟社區。人口多的家庭，希望通過“動拆遷”多拿房子改善居住條件。急盼改建的對項目進展緩慢表示不滿，希望征收的對這個項目仍在觀望。

2015年，市房管部門將中原一村二期列入舊房拆除重建試點，簡化審批流程、明確司法強制途徑。對二期16戶未簽約居民進行了起訴，訴后工作已完成。今年3期未簽約的10戶居民，也將進入訴訟程序。

“大拆大建的時代已經過去了。”市政協常委、市政協人資環建委主任孫建平說，“本市城市更新工作，從‘拆改留’轉變為‘留改拆’，拆的可能性不大了。”這樣的城市更新理念不僅管理部門要秉持，市民也需要知曉。

城市更新將是建成區城市建設管理的主要方向。市房屋管理局副局長冷玉英明確表示，拆除重建作為舊房改造的一種新模式，是本市城市更新的重要組成部分，是改善居民居住條件的重要渠道。

“居民不理解，或者訴求過高，但心里一定還是有認同感的。”市政協常委、提案委員會常務副主任黃鳴對政府這一實事項目大加贊賞，她認為，需要發揮居民組織自我教育的功能。

“拆落地”規則如何細化

中原一村只是上海舊房拆除重建試點之一。“十三五”期間，上海計劃實施拆除重建改造50萬平方米。

哪些地方會采取拆除重建的舊改模式?市房管部門表示，對不屬于歷史建筑及歷史文化風貌區和風貌保護街坊內的，居住不成套的、存在隱患的，采取一般修繕無法解決其安全和使用問題的舊住房，鼓勵各區按照相關政策進行試點。“目前各區積極性很高，有關試點正在有序實施中。”

實際操作中，遇到的困難仍然不少。有來自政策方面的。“舊房改造的政策都是碎片化的，從平改坡、穿衣戴帽、加裝電梯。”一位區規土部門負責人表示。

去年出臺的《上海市舊住房拆除重建項目實施辦法（試行）》、《關于舊住房拆除重建試點項目建設管理審批的指導意見》，給了實施者更多操作指導。

“這只會是一項越來越重的任務，因為房子總會老的。”孫建平說，必須要研究“拆落地”的可持續發展問題，他建議政府要出臺更加詳細的規范，甚至可以上升為規章。

黃鳴則更關心“標準”問題，“現在各家按照手里有多少錢、施工條件怎么樣，來考慮建幾層樓，但這個問題終要有個規范。”她認為，單體建筑樓層建多高，管線、給水以及地基達到什么標準，安全評估怎么做，哪些標準可以適當放寬，哪些一定要堅守底線，這一整套的標準應該在試點時同步考慮，并且要“是一套有別于新建住宅的標準”。

本市相關部門對此亦有同感。目前，規土部門采取一事一議辦法，進行政策創新，但控制性詳規等調整周期較長，規劃、土地配套管理細則也不明確，下階段要針對舊住房實際進行簡化優化和細化。市住建委、房管局也表示，正會同規土部門研究完善拆除重建實施相關文件及配套政策。

市政協副主席李逸平認為，這套規則還應當對拆除重建項目的輕重緩急有所區分，“要考慮以戶籍人士和常住人口為主的舊住房優先，沒有能力進行獨門獨戶改造的優先，存在嚴重安全隱患的舊房也要優先。”

社會資本如何引入

資金是舊房拆除重建繞不過去的問題。

“何不引入社會資本？”市政協委員、市政工程設計研究總院副院長王育與許多委員一樣，都有此一問。

中原一村的“拆落地”項目，改造后房屋以使用權形式對居民進行安置，居民辦理入戶后，可按照成套改造后公有住房出售政策辦理手續，取得產權證。這也是中原一村項目得以運轉下去的原因：公房管理部門對公房進行改造。

“影響社會資本進入的最大的障礙是，房屋改造產生的增量，不能變成價值。”楊浦區規土部門負責人說，因為許多舊住房的土地是劃撥的，并非走的招拍掛流程，沒辦法把“房”和“地”統一起來，因此增量房屋辦不出產證，無法進行交易。“社會資本也不可能做雷鋒，沒有收益的事自然不會去做。”

事實上，本市相關政策也顯示，目前拆除重建試點項目納入本市保障性安居工程并使用相關扶持政策，通過拆除重建的增量房屋，除用于安置回搬住戶外，各區縣僅限于政府回購方式用于各類保障房使用。

“要考慮可持續性問題，社會資本進入的政策瓶頸，并非解決不了。”市政協委員、市政協提案委副主任鳳懋倫說，通過補土地差價也好，或者其他方式也好，“事在人為，只要想做就一定可以想出辦法”。