萬眾矚目之下，2019年8月20日，中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區正式掛牌。誕生伊始，新片區即承載著劃時代的歷史使命：對標世界最強自貿園區，力促制度創新，再造一個新浦東！也就是說，到2035年，新片區的GDP要達到1萬億人民幣！

欲戴皇冠，必承其重！

為臨港新片區戴上皇冠的，是中央的高度信賴。2018年11月5日，習近平主席在首屆中國國際進口博覽會開幕式上發表主旨演講，宣布設立中國（上海）自由貿易試驗區新片區。這是新時代彰顯我國全方位開放鮮明態度、主動引領經濟全球化健康發展的重要舉措！

對于臨港新片區而言，面臨的真正壓力是，絕不能通過大拆大建，或者通過經濟體量的簡單平移，“堆”出一個新浦東。此種存量盤整，不僅于事無補，更與改革精神相悖。新片區要做的是，通過制度創新，在守住安全底線的前提下，大刀闊斧，去繁就簡，激發市場活力，打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區。

歷史一再證明，倘若沒有制度創新，未能激發市場能力，一切劃定地域給予偏惠的嘗試，都難逃“零售政策特權、傷及區域平等”的責難。如何對標世界最強自貿園區，進行制度創新，這是新片區亟需回答好的時代命題。

圍繞這一命題，特別是為了完成立法的緊迫任務，世行營商環境華盛頓磋商結束后，2019年6月28日，我們從華盛頓飛赴巴拿馬，考察科隆自由貿易區。該自貿區位于巴拿馬運河大西洋入海口處，是西半球最大的自由貿易區，與邁阿密同為對中南美洲轉口中心。

在科隆自貿區，通過參訪與交流，我們獲得了兩個寶貴的教益：其一，敬畏專業，尊重市場。科隆自貿區設立的理事會，除了政府官員外，還有大量的市場人士，擁有相當程度的決策權，這保證了其對市場的敏感性。其二，制度精巧，兼收并蓄。科隆自貿區的制度設計中，有一條格外引人關注，即國家以后在其他地區頒布的各項政策，如果比科隆自貿區的政策優惠，則自貿區自動適用，即所謂政策從優原則。

這兩條，我們充分借鑒，后來成為了上海自貿區臨港新片區管理辦法的兩個重要條款。

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致敬浦東，制度創新的先行者

社會上有一種誤解，以為臨港新片區都是在浦東，新片區的開發與管理，也是浦東新區政府的職責。

其實不然，兩者存在巨大差異：其一，管轄區域不同。臨港新片區的范圍為上海大治河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際機場南側區域。按照“整體規劃，分步實施”的原則，先行啟動區域面積為119.5平方公里，包含臨港地區南部區域76.5平方公里、小洋山島區域18.3平方公里和浦東國際機場南側區域24.7平方公里。臨港新片區的管轄區域，橫跨了浦東與奉賢區，另外，小洋山島的區域，部分歸浙江管轄。其二，從管理主體看，臨港新片區為市屬市管，而浦東新區則為上海的一個區，區里的自貿區管理會，雖是市政府派出機構，但采取與區政府合署辦公的形式。但臨港新片區管委會，既不與浦東新區政府合署辦公，也不與奉賢區政府合署辦公，而是組建了全新的行政管理團隊。

盡管存在前述不同，但沒有人會否認，臨港新片區的設立，是站在浦東這個巨人的肩膀上，繼續高擎改革大旗、強烈釋放開放信號的一次上海再出發……

六年來，上海自由貿易試驗區堅持改革與法治同向而行，在改革中完善法治，在法治下推進改革。

早在2013年自貿試驗區籌建之初，即面臨著依循傳統“破法改革”，還是于法有據推進改革的道路選擇……法治上海，最終選擇的是后者。在自貿試驗區改革發展過程中，上海根據改革試點任務推進需要，多次向國家有關部門提出暫時調整實施法律、行政法規（也就是，法律法規在自貿區內“停擺”）的請求。全國人大常委會和國務院針對自貿試驗區，出臺了多部暫時調整實施法律、行政法規的決定，包括外商投資企業法實施條例等多部有關行政審批的決定，在自貿區暫停實施。這些決定的頒布施行，體現了“重大改革于法有據”的要求，妥善處理了改革與法治的關系，確保了負面清單管理模式、服務業擴大開放等多項改革試點措施在自貿試驗區的順利推行。這種針對特定地區改革創新先行先試需求，在特定區域內對法律法規進行局部的、臨時性的調整，最終被我國2015年的《立法法》第13條所確認，算是浦東為全國處理改革與法治的關系，走出了一條制度新路。

在地方立法方面，上海按照由易到難、由點到面的工作原則，先制定政府規章作為過渡，再制定地方性法規全面保障，穩妥把握立法的階段性和前瞻性、穩定性和創新性的關系。2013年，上海市政府出臺了《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》，并提請市人大常委會審議通過了《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，確立了自貿試驗區的基本管理制度和總體法制框架。

在配套制度建設方面，國家有關部委和上海市政府及相關部門，在投資開放、商事登記、貿易監管、金融創新、“證照分離”改革、法治環境營造等多個領域，出臺了百余個規范性文件，保證了相關改革試點措施的全面推行和及時落地。上海自貿試驗區已經形成了由法律、行政法規、地方性法規、政府規章、規范性文件共同組成的綜合性規則體系，與自貿試驗區改革試點任務相適應的制度框架已經基本形成。

特別值得一提的是，在浦東推進“證照分離”國家改革任務的過程中，為發揮法治的引領與保障作用，上海市人大常委會非常支持，做出了一項極富創造性的安排：2015年12月30日，上海市人大常委會通過了《關于開展“證照分離”改革試點在浦東新區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》，確立了地方性法規“一攬子調整”及“向后滾動調整”的機制。

所謂“一攬子調整”，是指在浦東新區內，上海市有關地方性法規規定，凡與國務院批準的《上海市開展“證照分離”改革試點總體方案》不一致的，暫時調整實施。這樣，上海的地方性法規為“證照分離”改革閘門洞開，不設任何阻障。

所謂“向后滾動調整”，是指實施過程中，國務院對改革試點事項進行調整，上海市有關地方性法規規定與其不一致的，作相應調整。這是為了確保在第二批及更多批次的改革事項調整中，能夠及時破除地方性法規的阻礙……

憶往昔，立良法，謀善治，崢嶸歲月稠！

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臨港新片區立法，既是傳承，更是創新

新片區立法，首先要考慮的是，如何處理新片區與自貿試驗區制度的關系。

在2019年8月6日的國務院新聞發布會上，上海市常務副市長陳寅說，增設新片區不是簡單的原有自貿試驗區擴區，也不是簡單的現有政策平移，是全方位、深層次、根本性的制度創新變革……

從自貿試驗區制度創新及運行過程來看，其重在實行以提高效率、簡化流程和降低成本為核心的貿易和投資便利化措施，強調制度措施的可復制和可推廣。新片區則以自由化為核心，強調以投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由等為重點，建立以投資貿易自由化為核心的制度體系。

新片區立法，以自貿試驗區改革探索為基礎，對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區，加大開放型經濟的風險壓力測試，實現新片區與境外投資經營便利、貨物自由進出、資金流動便利、運輸高度開放、人員自由執業、信息快捷聯通。

基于這些考慮，新片區的立法定位，并不是制定一部大而全的有關新片區實行的各項制度的集合性規定，而是突出新片區的制度創新亮點和特色。辦法第48條對此作了專門規定，即：自由貿易試驗區各項開放創新措施適用于新片區，本辦法作出規定的事項按照本辦法執行。可見，新片區是在原自貿試驗區的基礎上，實行更為特殊、更為開放的制度措施。辦法沒有規定的事項，仍然適用自貿試驗區的相關規定。

就此而言，新片區立法，既是對原自貿試驗區立法的傳承，又是更深層次、力度更大的制度創新。自2018年以來，我們與浦東新區政府法制辦、市發改委等部門，一邊修訂《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，一邊關注新片區總體方案的起草，同步研究法治保障的路徑和方案，確定了新片區管理辦法的起草思路和主要內容。

2019年6月28日，在世行華盛頓總部磋商期間，市發改委副主任朱民說起，自貿區新片區的總體方案基本成熟，立法要加速了。從華盛頓回來，即與臨港管委會、發改委通力合作，投身這項火熱的工作中。7月22日，赴京參加司法部召開的法治政府示范創建會議，高鐵上接到電話，自貿區新片區管理辦法必須比原定計劃提前一個多月上會。

立法進程陡然提速，我們傾力投入。

2019年7月30日，市政府第60次常務會議審議通過《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法》（以下簡稱《辦法》），辦法共11章49條，包括總則、管理體制、投資經營便利、貿易自由、金融開放、國際運輸便利、人才服務、信息快捷聯通、財稅支持、風險防范和附則。該辦法作為新片區掛牌運作的重要支撐。

2019年8月20日，即新片區掛牌的當天，管理辦法對外公布實施，再次彰顯了改革與法治同向而行的理念。

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管理體制：市屬市管，精簡高效

新片區掛牌后，需要有專門的管理機構來落實、推動各項改革試點任務，通過立法明確這個機構的地位、性質、職責，以及相關部門在推進新片區各項工作中應當發揮的作用，成為本次立法首要解決的問題。

高效便捷的管理體制是確保新片區各項改革試點任務順利推進的重要保障。新片區管理辦法按照科學、高效、精簡的原則，明確設立新片區管理委員會，作為市人民政府的派出機構，負責具體落實新片區各項改革試點任務，承擔新片區經濟管理職責，統籌管理和協調新片區有關行政事務。管委會不再下設二級獨立機構，凸顯了扁平化的管理思路，以進一步提升決策效率和執行效率。

從職能定位來看，新片區發展規劃和政策措施的組織實施，以及新片區內經濟管理職能有關的行政事務和公共服務，全部授權管委會行使。同時，在新片區確立了綜合審批、相對集中行政處罰的體制和機制，由管委會集中行使本市有關行政審批權和行政處罰權，使得管委會既具有宏觀規劃、調控權，又具備微觀的執法、處罰權，從而體現出權責一致、權責對等的授權思路。

在與駐區機構的關系方面，對于本市的駐區機構，管委會行使領導權，對中央監管部門的駐區機構，管委會發揮協調作用，從而真正發揮管委會統籌管理和協調新片區行政事務的作用。

另外，特別值得一提的是，為了體現新片區市場化、法治化與國際化的管理路徑，管理辦法第十條（試點賦權機構）規定，在新片區試點設立依法授權的專業機構，承擔公共服務、決策咨詢、風險評估等事務，提高新片區公共服務水平和行政決策質量。此條可謂微言大意，為新片區日后法定機構的設立，埋下了伏筆。

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充分授權，大膽改革

這次新片區立法，無縫銜接新片區改革試點授權內容。《總體方案》作為國家授權性質的法律文件，賦予新片區了更大的自主發展、自主改革和自主創新管理權限。對這些賦權內容，需要通過地方立法予以細化、落實，建立起相應的管理制度和規范。

其中一條非常重要的表述是，《總體方案》明確，新片區參照經濟特區管理。在法治保障方面，經濟特區相比較國內其他區域，擁有的一項重要權限就是經濟特區立法權。根據《立法法》，經濟特區所在地的省、市人民代表大會及其常務委員會，可以制定經濟特區法規，對法律、行政法規、地方性法規作變通規定，在經濟特區內適用。中共中央國務院近期公布的《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》中更是明確，“用足用好經濟特區立法權，在遵循憲法和法律、行政法規基本原則前提下，允許深圳立足改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定”。

回顧上海自貿試驗區改革試點的歷程，一個比較突出的矛盾在于自貿試驗區“大膽試、大膽闖、自主改”的要求，與自貿區所擁有的制度設計權限不匹配。既然《總體方案》已經明確新片區參照經濟特區管理，新片區管理辦法也重申了這一點，在立法權限方面，就應當積極爭取全國人大授權，在新片區實行經濟特區立法權。這與《總體方案》中提出的賦予新片區更大的自主發展、自主改革和自主創新管理權限的思路一脈相承，也有利于新片區在更深層次、更寬領域、以更大力度推進全方位高水平開放。

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商事主體設立登記，從實質審查走向形式審查

早在2013年，上海自貿試驗區探索改革時，就率先實行了注冊資本認繳制和先照后證制度，簡化了企業登記程序，建立“一表申報、一口受理”的工作機制。自貿試驗區的試點改革取得了良好成效，并以自貿試驗區的制度經驗為基礎，在全國復制推廣商事登記制度。2015年開始的證照分離改革，也從浦東新區開始，目前已向全國推開。時下，浦東進一步深化改革，推出了“一業一證”的市場準入試點。

新片區在商事登記制度改革的基礎上，再進一步提升登記的便利性，試行商事主體登記確認制。商事登記機關根據申請人的申請和信用承諾，對申請人提交的登記材料實行形式審查，不再實行許可審批，審查確認后即時予以登記確認，核發營業執照。這一改革是商事登記制度理念的又一次革新，實現了商事登記制度價值取向向更加注重效率優先轉變，也體現了政府管理理念從“全能政府”向“有限政府”的轉變。

當然，入口關的寬松并不意味著后續監管的放松。申請人應當履行真實、完整和準確申報的義務。對提供虛假材料、作出虛假承諾以及通過欺騙、賄賂等不正當手段取得登記的，登記機關有權撤銷登記。在企業名稱管理方面，仍應當遵守國家有關規定，不得損害國家、社會公共利益，不得違背公序良俗或者有其他不良影響。

從實質審查到形式審查，從事前監管到事中事后監管，這項改革對于營商環境的優化，具有現實的意義。世行評估的“開辦企業”指標，時間是一項非常重要的測評要素。

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民商事爭議解決機制進一化健全優化

是否具有高效、專業的民商事爭議解決機制，是一地營商環境的重要標志。從世界銀行營商環境評估指標來看，執行合同是其中一個關鍵指標，主要用來衡量一個城市解決商業糾紛的時間消耗與經濟成本。

新片區在糾紛解決機制方面的一個重大突破是，允許境外知名仲裁及爭議解決機構在新片區內設立業務機構，就國際商事、海事、投資等領域發生的民商事爭議展開仲裁業務。可以預見，在不遠的將來，勢必有一批具有國際知名度的仲裁機構落戶新片區。這些機構的落戶，將為新片區、上海乃至全國的涉外糾紛解決提供新的更便利的選擇，有利于依照國際慣例和國際規則解決商事糾紛，進一步增強上海對外國投資者的吸引力。國際仲裁機構的引進，也有助于促進與本土仲裁機構的交流與借鑒，從而共同推動打造上海亞太仲裁中心的地位。當然，國際知名仲裁機構落戶新片區，必須接受中國法律的管轄和監管。管理辦法中對境外仲裁機構的登記程序做出指引性規定，相關的管理細則也在制定過程當中。

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探索數據流動和促進數字經濟發展

新片區在建立以投資貿易自由化為核心的制度體系當中，除了聚焦投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由之外，還強調數據的有序流動和信息的跨界聯通，從而促進數字經濟的發展。聯合國貿易與發展組織的《全球投資報告》指出：數字經濟是全球投資增長和發展的主要動力，它可以提升所有行業的競爭力，為商業和創業活動提供新機會，幫助企業進入海外市場和參與全球電子價值鏈，也為解決可持續發展問題提供了新工具。數據作為數字經濟時代的重要生產資料，建立數據收集、儲存、流動、交易制度對促進數字經濟發展至關重要。

管理辦法明確，聚焦集成電路、人工智能、生物醫藥和總部經濟等關鍵領域，試點開展數據跨境流動的安全評估，建立數據保護能力認證、數據流通備份審查、跨境數據流通和交易風險評估等數據安全管理機制。跨境數據流動（Transborder Data Flow, TDF），簡而言之，是點對點的跨越國家疆界的數字化電子數據傳遞。跨境數據流動是經濟全球化與數字化的伴生物。在層出不窮的新技術、新應用背景下，數據流動為經濟發展帶來了機遇和福祉，但也帶來新的風險和威脅。

數據流動管理制度的構建，涉及數據主權、隱私保護、法律適用與管轄、乃至國際貿易規則。為此，新片區選擇重點領域，試點開展數據跨境流動，并建立完整的數據安全管理機制，對促進數字經濟的發展，合理把握數據流動與信息安全的關系，具有重要的探索意義。

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全面提升風險防范和安全監管水平

只有“管得住”，才能更“放得開”。新片區對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區，選擇國家戰略需要、國際市場需求大、對開放度要求高，但其他地方又不具備實施條件的重點領域，實行具有較強國際競爭力的開放政策和制度。可以說，新片區實行的是前所未有的開放政策，必須要堅持風險防控的底線，加大開放型經濟的風險壓力測試，從而為長遠發展夯實基礎。《總體方案》也要求加強法治建設和風險防控，切實維護國家安全和社會安全，扎實推進各項改革試點任務落地見效。

為此，新片區管理辦法以分類監管、協同監管、智能監管為基礎，構建了全方位的風險防范體系。首先，在監管體系方面，在自貿試驗區試點經驗的基礎上，進一步創新行政管理方式，推動形成市場主體自律、業界自治、社會監督、政府監管的綜合監管體系。其次，加強對重點領域的監管。聚焦投資、貿易、金融、網絡、生態環境等重點領域，進一步完善外商投資安全審查、反壟斷審查、行業管理、用戶認證、行為審計等管理措施，實施嚴格監管、精準監管和有效監管。再次，推行信用分級管理。新片區實施經營者適當性管理。完善信用評價基本規則和標準，按照守信便利原則，把信用等級作為企業享受優惠政策和制度便利的重要依據。最后，實行智能化監管。新片區建立涵蓋管委會、行業主管部門、區內企業和相關運營主體的一體化信息管理服務平臺，實現監管信息互聯互認共享，在風險研判和防控中加強大數據、人工智能等信息技術應用，實現全流程的風險實時監測和動態預警管理。

必須特別提及的是，管理辦法把《總體方案》的“守法便利”改為“守信便利”，雖僅一字之差，卻大有不同，把守約也納入了守信范疇。這樣，在新片區的營商活動，守法守約，都會贏得良好的評價。新片區要做的是，如何按照比例原則、關聯原則與合法原則，合理界定聯合懲戒的范圍，避免信用懲戒泛化，傷害了新片區的經濟活力。

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政策措施，從優適用與自動適用

WTO框架下的最惠國待遇，是一項非常管用的制度安排，關鍵在于其自動觸發機制，即一個締約方給予另一締約方的任何優惠、特權與豁免，均立刻、毫無條件地適用于其他所有的締約方。這是一種橫向自動適用的規則。

另一項規則，是我們在科隆自貿區訪談時了解到的，巴拿馬以后出臺的政策、甚至是針對其他區域的政策，只要更有利于科隆自貿區的發展，自貿區即自動適用。這是一種縱向自動適用的規則。

新片區作為更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，實行的是最便利、最開放、最特殊的政策措施。此次立法，充分借鑒了前述橫向與縱向自動適用規則。原則上，上海的重大改革舉措優先在新片區試點，上海支持浦東新區改革開放再出發的政策舉措，在新片區也全部適用。同時，考慮到將來本市會在其他區域、領域出臺一系列對外開放、人才引進、行政服務改革等政策措施，為了保持新片區的政策優勢，新片區管理辦法確立了政策從優適用原則，即本辦法施行后，本市出臺的相關政策措施，對企業和人才的支持力度優于現有制度的，只要有利于新片區發展的，新片區可以直接適用，從而始終保持新片區處于制度高地。

換言之，新片區擁有了金庸武俠小說《笑傲江湖》里的吸星大法，自動擁有各門派功力，關鍵在于如何集成，為我所用了。倘若用得不好，內力橫雜，也會自傷氣脈。

當然，我們也應當意識到，新片區管理辦法的出臺，只是新片區法治保障的第一步，為新片區管理機構掛牌運作和相關改革任務的推進落地，提供了基本的法律支撐。隨著改革試點工作的深入推進，除了新片區管理辦法可以進一步修訂完善、或者提請人大立法外，還有諸多的法治保障任務，有賴于立法、司法、執法等法律職業共同體相互協作、共同努力。例如，《總體方案》中明確，新片區的各項改革開放舉措，凡涉及調整現行法律或行政法規的，按法定程序經全國人大或國務院統一授權后實施。這一表述體現了十八大以來國家在推進改革過程中一以貫之的“重大改革于法有據”的要求。因此，當前一段時期，一項重要的法治保障任務就是進一步梳理在方案落地過程中，需要國家法律授權的事項，并進一步探索優化授權程序和方式，研究以清單式批量申請授權以及備案式授權的可行性。

習近平總書記指出，法治是最好的營商環境。制度總是具像的，最適合的制度，才是最好的制度。作為法律人，我們要基于價值判斷，運用技術能力，為打造法治化、國際化與便利化的營商環境新高地而努力。這，既是責任，也是福報！

（羅培新系上海市司法局副局長，法學教授；常江系上海市司法局立法二處處長，法學博士；感謝杜何陽、李峰等立法團隊成員共同付出的努力）