作為城市更新的重要類型之一，居住類更新備受各界關注，特別是以征收為路徑的成片舊區改造工作。上海市委、市政府堅持將其作為事關百姓福祉和城市長遠發展的重要民生工程、民心工程，以堅定的決心、務實的作風、創新的政策，“一屆接著一屆干”，加快推進舊城現代化進程，逐步提升市民生活品質、公共空間品質、城市風貌品質和區域功能品質。

「工作重心漸次調整」

根據住房更新的輕重、緩急、難易，上海先后開展“危房棚戶簡屋”改造、“成片二級舊里以下房屋”改造、“兩舊一村”改造，工作重心依次調整、逐漸延伸。

20世紀90年代初，上海市民居住矛盾突出，成片危房、棚戶、簡屋達365萬平方米。市第六次黨代會把舊區改造、改善居住的起點，落在改造結構簡陋、環境最差的危棚簡屋上，提出到2000年完成改造的目標。通過近10年努力，基本完成改造任務。

2000年底，在舊里以下房屋分布中，成片分布的占57.0%，整街坊的占31.5%，零星的占11.5%。也就是說，成片、成街坊集中分布的舊里以下房屋共占到88.5%以上。由此，2001年初啟動的“新一輪舊區改造”，將工作重心鎖定在“成片二級舊里以下房屋”上。這就是后來常說的“成片舊改”。

到2009年，上海將舊區改造“包圍圈”縮小到最困難、最急迫、最艱巨的呈連綿成片狀分布的“五大基地”。這是舊區改造的一次“陣地戰”，五位市領導分別對口聯系、重點推進。

到2018年，上海尚余約18萬戶家庭依然使用手拎馬桶。由此，上海開始成片舊改的最后“攻堅戰”，提出5年內基本完成改造目標。通過努力，最終于2022年7月提前完成任務。至此，大規模成片改造全面收官。

2022年，全市剩余總計約30萬戶零星舊里以下房屋、不成套舊住房（含小梁薄板）、“城中村”需要進行更新改造。由此，市第十二次黨代會提出總體要求，將“兩舊一村”改造提上議事日程。

可見，上海數十年如一日的居住類更新工作是一步一個腳印，不斷調整工作重心和工作節奏，不斷攻堅克難。

「工作方式不斷演進」

上海根據自身特點，先后經歷了以“綜合改造”“拆舊建新”“拆改留并舉”“留改拆并舉”等不同改造方式進行居住更新的階段，在不同時期審時度勢開展工作。

在經濟技術條件還不成熟的情況下，上海最早采取“搭搭放放”、成套改建等綜合改造方式來解決居住擁擠問題，但能夠適應這些改造方式的房屋十分有限，資金也很困難，因此實施規模不大。隨后開展的“危棚簡”改造，基本上以“拆舊建新”形式進行。

2001年，在舊區改造的工作重心從“危棚簡屋”調整為“成片二級舊里以下房屋”之后，上海確立“拆改留并舉”的指導思想。

2017年，在成片舊改進入攻堅階段之際，上海把“拆改留并舉”調整為“留改拆并舉”，確立了在保民生、保基本、保安全基礎上的“應留必留、該改盡改、當拆快拆”，要求“舊區改造絕不猶豫懈怠、風貌保護絕不放松忽視”。

總體而言，上海在城市更新方式上經歷了實事求是、因勢利導、循序漸進的過程。

「工作制度不斷創新」

從2002年提出“陽光動遷”起，上海舊改堅持群眾路線，不斷完善與創新“公開、公平、公正”制度，規范化建設從未停止。

比如，2003年開展“五項制度”等一系列舉措和方法，加強動遷管理；2003年至2009年，從“六公開”到“九公開”到“十公開”，到后來的“結果也公開”，持續增強透明度、可信度。

2005年起，以黨建聯建提升征收工作服務水平，逐漸強化市、區、街、居黨組織在舊改工作中的“四級聯動”；2006年起，實施“兩費分離”，實現支付居民的動遷補償費與支付動遷機構的勞務費分離，規避“老實人吃虧”。

2007年起，探索從“要我改”到“我要改”，開展“兩輪征詢”，即要不要改造、如何改造均問計于民，充分尊重居民意見，探索全過程人民民主；2009年起，引入律師開展法律援助，通過網上簽約、電子協議等形式確保程序公正、補償公平。

不僅如此，國家動遷政策幾乎每隔10年進行一次修訂，上海也相應對細則進行修訂，并針對自身特點完善具體政策，不斷貼近居民需求，不斷符合實際需要。

特別是2011版細則，實現了從“拆遷”到“征收”，規避了以前需要建筑物“滅失”才能實施動遷的規定，為保護優秀歷史建筑打下了基礎，政策日趨科學合理。

同時，補償安置標準也從具有保障色彩的“數人頭”走向市場經濟思維的“數磚頭”，再到2009年提出“數磚頭加套型保底”，體現了市場價值標準基礎上的托底保障與人性關懷。

「各項政策不斷推進」

舊區改造作為“重中之重”的工作，是花錢較多、資金平衡較難的城市更新類型。

1992年，上海以毛地批租形式利用社會資本開展舊區改造，解決了困擾舊區改造的資金難題，開啟了大規模危棚簡屋改造的先河。

2004年，上海成片舊改在“土地儲備、凈地出讓”的國家政策要求下，從利用社會資金調整為以政府財政或專項債形式開展舊區改造的“土地儲備”。由于成本巨大，上海便探索“市區聯手”，集合兩級財政力量開展土地儲備征收，實現土地的一級開發，進而通過“招拍掛”，實現拆遷（征收）成本的基本回籠。

隨著時間的推移，舊區改造剩下來的多是“難啃的骨頭”，多元主體共建共享的呼聲越來越高，對法治化、規范化、精細化的要求越來越高，對歷史文化風貌保護的要求更高，資金平衡的困難更大。在這樣的情況下，上海進一步探索“市區聯手、政企合作”新機制，以功能性國企為紐帶，搭建政企合作平臺，打通社會主體參與舊區改造的路徑，積極利用銀團資金和社會資本。

同時，通過土地、金融等一系列政策創新，探索在歷史建筑保留保護要求下的帶建筑物、帶方案招拍掛和場所聯動；通過平臺統籌，探索“一二級聯動”與跨周期、跨區域、跨類別的“三跨”平衡；通過招商股轉，遴選有品牌、有實力、有經驗的市場主體等。

總體上，上海舊改政策、機制與時俱進，不斷適應形勢變化與要求，積極進行政策完善與創新。

「工作路徑不斷豐富」

1991年前，上海舊區改造更多采取的是非征收路徑，綜合改造，實物安置，居民回搬。但受制于當時的經濟技術條件，總體規模不大。

1991年1月至2月，時任市長朱镕基通過一系列調研，提出“舊城區改造要跳出原地拆建的老路子”，確立“打到外線去，挺進大別山”的戰略思想，強調“舊城區改造要盡量利用級差地租的效益，求得資金平衡”。同年3月，市委、市政府召開住宅建設工作會議，決定“按照疏解的原則，改造危房、棚戶、簡屋，動員居民遷到新區去”。

此后，上海通過大規模征收，形成了舊區改造的一條“主線”。

在大規模征收路徑形成舊區改造主線的同時，上海也積極探索了一系列非征收路徑，開展以原址、原物、原生態為主要方式的更新改造，通過成套改造、置換騰退、綜合改善、環境治理、房屋修繕、設施完善、自發改建、自主交易等，實現不同程度的居住改善，構成具有實驗性特征的多條“副線”。

比如，針對優秀歷史建筑的保留保護試點、針對老舊小區和舊住房的綜合改善、針對建成環境的綜合環境治理、針對老舊住房的常態化維護與修繕、針對舊住房和老舊小區的公共設施建設、針對老舊房屋的民間自發維修改建，以及其他有機更新的特色化探索。

這些非征收類的居住類更新，多屬于低擾動、低投入、改善型的有機更新范疇，在大部分保持原有建筑結構、歷史風貌、社會生態的基礎上，不同程度改善了原住民住房條件。雖然在探索中前行、總體規模不大，卻積累了寶貴經驗，為新形勢下的城市更新新模式、新機制探索打下了基礎。

實踐充分證明，把握好時勢，順勢而為，因勢利導，能夠幫助一座城市更好確定發展定位和前進方向，并通過改革創新、攻堅克難，把實際工作做得更好。

縱觀上海數十年來居住類更新工作的決策、部署、探索、實踐：早期主要采取“人遷房拆”模式，重視人口疏解基礎上的住房改善、舊區振興；近期主要推進“人遷房留”模式，突出人口疏解基礎上的風貌保護、文脈傳承。

展望未來，可積極探索“人留房留”的城市更新模式，尋求人口適度疏解基礎上的新老共生、煙火傳續，包括建立在居民自愿、品質提升基礎上的回購回租等城市更新新路徑。

要突破傳統思維慣性、路徑依賴，分析時代背景、現實特征和形勢要求，明確發展目標愿景，創新發展方法路徑，進而建章立制，切實指導與推進城市更新行動。

（作者：上海社會科學院研究員、教授級高級規劃師，上海城市記憶空間研究院院長 萬勇）